Принципы публичной собственности основаны на феодальном праве

Собственность – это не просто имущество, но и сложная категория, определяющая экономические отношения в обществе, комплекс юридических и гражданских прав субъектов. Она формировалась на Земле тысячелетиями. За это время было порождено много форм собственности от владения древними орудиями труда и мануфактурами до современных корпораций и синдикатов. В России существует частная и общая собственность, каждая из которых имеет свои разновидности. Собственниками могут быть граждане, юридические лица, корпорации, государство, общества и организации. А вот что значит собственность публично-правовых образований, и какой из принципов права в нее заложен?

Собственность публично-правовых образований – что это значит?   

Существуют разные концепции права собственности:

• римское право возникло еще в Древнем Риме и Византии, однако положено в основу такой распространенной формы власти, как Республика (в нем заложены принципы справедливости, верховенства судебной власти, недопустимость двух форм собственности на один и тот же земельный надел);
• англо-американское право заимствовало из феодализма принцип суверенности (полноценным собственником недвижимого имущества может быть только “суверен”, а “вассалы” довольствуются ограниченными титульными правами);
• российское право собственности основывается на принципах владения, пользования и распоряжения имуществом.

Попытаемся разобраться, как действуют эти принципы на самом деле.

Что такое публично-правовое образование

• Первая половина названия содержит слово “публичное”: это означает, что данный вид собственности является общим, то есть ею не может владеть частное лицо.
• Вторая половина сочетания “правовой” наделяет собственника большими правами в отношении имущества, чем ими могут обладать обычные граждане, предприниматели, предприятия, корпорации и пр.

Завеса начинает потихоньку приоткрываться: неужели это государство? И точно – определение в словарях это подтверждает:

Публично-правовое образование (ППО) – это государство Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования (МО). Они представляют собой органы публичной власти (в том числе и самоуправления) и института права. ППО являются субъектами права, то есть могут обладать собственностью. Главное отличие ППО от других собственников – это право самим издавать законы, нормативно-правовые акты, касающиеся самой собственности:

• правил проведения сделок;
• выделения земельных участков;
• наложения публичного сервитута;
• распоряжения выморочным имуществом;
• реквизиции и конфискации имущества и т.д.

Публично-правовое образование имеет строго иерархическую структуру, образованную по принципу генеалогического древа:

• верхушка (прародитель) – государство;
• ветви – субъекты РФ;
• ответвления – муниципальные образования.

Публично-правовые компании

В 2016 г. Федеральным приказом №236 создан еще один вид ППО – публично-правовая компания (ППК), представляющая интересы государства и общества: она оказывает госуслуги, управляет госимуществом, реализует государственные проекты и программы. Правовые компании должны заменить госкорпорации. Фактически это государственный исполнительный орган власти, наделенный властными полномочиями.

ППК, как и другие ППО, также имеют право безвозмездного пользования государственной (муниципальной) собственностью или выморочным имуществом.

Собственность государственных и муниципальных ППО

Абсолютными полномочиями обладает государство. Ему принадлежат:

• недра, природные ресурсы;
• земли особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и лесного фонда;
• объекты оборонной, космической отрасли;
• нефте- и газопроводы;
• объекты культурно-исторического наследия;
• железная дорога, трассы федерального значения;
• объекты вооруженных сил;
• казначейство, государственные научные, финансовые и др. институты;
• плоды интеллектуальной собственности (научные открытия и разработки, представляющие особую государственную важность) и пр.

В собственности субъектов и МО находятся:

• недвижимые и движимые объекты (жилые и нежилые здания и сооружения, земельные участки, общественный транспорт, техника и т.д.);
• инженерные сооружения (электростанции, ТЭЦ, очистные сооружения и пр.);
• ЖКХ и коммуникационные сети (газо-, водо-, электроснабжение);
• объекты культуры и социальной инфраструктуры (театры, музеи, больницы, учебные и дошкольные учреждения и др.)

Передача прав собственности

Передача прав на публичную собственность происходит по принципам:

• сохранности ее целевого назначения;
• невозможности передачи особо важных объектов и исключительных прав;
• срочности и возвратности земельных участков;
• возможности совместного управления;
• сохранения ограниченного права на земельный надел в виде публичного сервитута.

Рассмотрим эти принципы подробнее.

Принцип сохранности целевого использования

Нельзя отдать:

• земли охранных природных территорий под хозяйственную деятельность или индивидуальное строительство, кроме некоторых отдельных случаев: например, создание лесничества или зоны отдыха;
• музей с тем, чтобы его переоборудовали в столовую;
• участок дороги, если он будет выведен из состава трассы и использоваться не по назначению и т.д.

Невозможность передачи особо важных объектов

Часть своих прав собственности государство может временно передать нижестоящим структурам (субъектам РФ и МО), гражданам и юридическим лицам, например:

• часть земель из лесного фонда или ООПТ для строительства рекреационных объектов (туристических баз, домов отдыха и пр.);
• ресурсы, добытые из недр (газ, нефтепродукты, уголь и т.д.);
• участки автомобильных дорог (обслуживание и ремонт дорог ведется в основном местными региональными структурами);
• некоторые объекты культурно-исторического наследия (краеведческие музеи, памятники и пр.).

Однако не могут быть переданы в ведение региональных и местных властей важные оборонные, энергетические объекты, космодромы, РЖД (российская железная дорога), плоды интеллектуальной собственности (исключительные права) и т.д.

Примечание: Земли, временно не используемые для оборонных нужд, могут быть переданы государством гражданам и юридическим лицам в срочное безвозмездное пользование для ведения сельскохозяйственной деятельности, создания охотного или лесного хозяйства (п. 2. пп. 10, ст. 39.10 ЗК РФ) на срок не превышающий 5 лет.

Срочность и возвратность земельных наделов

Земельные участки, могут быть переданы в постоянное пользование только публично-правовым образованиям, на основании ст. 39.9 Земельного Кодекса РФ. То есть ППО предоставляют землю в постоянное пользование самим себе.

Гражданам после 2001 г. земельные наделы из государственных и муниципальных фондов в постоянное пользование не предоставляются.

Правом безвозмездного срочного пользования обладают:

• ППО и ППК;
• некоторые работники бюджетных учреждений, лесных хозяйств, заповедных зон и т.д.;
• граждане для ведения индивидуального жилого строительства, фермерских и личных подсобных хозяйств;
• СНТ и ОНТ;
• граждане, проживающие в служебных помещениях, расположенных на этих ЗУ и др. (см. ст. 39.10 ЗК РФ).

Срок пользования земельным участком для каждой категории субъектов индивидуален и составляет от одного до 10 лет.

Важно, что земля предоставляется не в собственность, а именно во временное пользование. Пользоваться участком разрешается бесплатно, земельный налог платить не надо. Единственный минус – землю после истечения срока необходимо возвратить государству или МО.

Это означает, что и все построенное за это время на ЗУ перейдет в собственность государства или муниципалитета, так как строения следуют за судьбой земельного участка, на котором находятся. Также и земельный участок должен быть передан в собственность лица, к которому перешли права на возведенные сооружения. Поэтому гражданам желательно не возводить на наделах, предоставленных во временное пользование, ничего капитального, если договор безвозмездного пользования не содержит условия о покупке построенных объектов собственником земли или о выплате компенсации за них.

Совместное управление публичной собственностью

При этой форме ограниченное право собственности может быть временно передано публично-правовыми органами в собственных границах по иерархическому древу (например, из государственного фонда в фонд субъекта или муниципалитета), либо учреждениям и юридическим лицам. При этом ставятся условия пользования: например, разрешена только хозяйственное управление, которое оплачивается из бюджета, а доходы от эксплуатации объекта принадлежат постоянному владельцу.

По этой схеме передаются в управление дороги, важные промышленные объекты и др.

Право на публичный сервитут

Право на сервитут ограничивает права земельных владельцев. На земельный участок или его часть может быть наложен публичный сервитут, если, например, в регионе начнется строительство общественно значимого объекта (дороги, ветки метро, газопровода и т.д.). Права собственности на земельные участки (или их части) при публичном сервитуте переходят публично-правовым образованиям

Концепция права в основе публичной собственности в РФ

По закону муниципальная собственность принадлежит населению, так как распоряжаться ею могут органы местного самоуправления (ОМСУ), которые избираются гражданами. Однако на практике население не участвует в распределении ни жилого, ни земельного фонда. Это решают уполномоченные представители власти на основании принятых ими правовых актов. Советов у граждан по поводу принятия каждого закона не спрашивают. Поэтому можно сделать вывод, что принцип самоуправления собственностью на местах практически не выполняется.

Принципы права собственности в РФ в настоящее время приближены к англо-американскому варианту:

• в роли главных собственников (“сеньоров”) выступают публично-правовые образования (государство, органы региональной и муниципальной власти);
• в роли временных пользователей (“вассалов”) – граждане и юридические лица.

Это подтверждает двойственность права на землю (ею одновременно владеют два субъекта с разными правами). В большем приоритете собственность публично правовых образований на земельный участок:

• ЗУ может находиться в постоянной собственности государства и других ППО;
• население, предприятия, учреждения, предприниматели имеют право безвозмездного или возмездного срочного пользования (то есть их права собственников ограничены);
• право собственности субъектов, постоянно владеющих землей, также не абсолютно из-за возможности наложения сервитута..

Выводы

Преобладающими правами обладает публичная собственность. Ее нельзя конфисковать или наложить на нее обременение, так как принадлежит она органам, которые вправе сами решать подобные вопросы.

Частная собственность более ограничена в правах, особенно по отношению к земельным наделам.